Resumen: El presente artículo aborda el papel global de la Unión Europea (UE) en el contexto del cambiante orden mundial tras la invasión rusa a Ucrania, un evento que ha reconfigurado las dinámicas de seguridad y cooperación internacional. La UE enfrenta la necesidad de convertirse en una potencia regional creíble, capaz de asegurar su autonomía estratégica y fomentar una agenda global que coloque nuevamente atención en sus relaciones con América Latina. Una nueva agenda de proyección global de la UE, si se maneja adecuadamente, podría fortalecer su posición tanto interna como externamente, proporcionando una base sólida para su influencia en un sistema internacional en transición hacia la multipolaridad. En este sentido, el artículo no solo explora las limitaciones y oportunidades del orden internacional basado en reglas, sino que también evalúa el potencial de una cooperación más profunda con América Latina como un modelo de conectividad global que podría beneficiar a ambas regiones, sin provocar contramedidas significativas de potencias globales como Estados Unidos o China.

Palabras clave: Unión Europea; América Latina y el Caribe; autonomía estratégica; transición global

THE EUROPEAN UNION IN THE GLOBAL TRANSITION: THE CHALLENGES OF ITS AGENDA WITH LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN

Abstract: This paper addresses the global role of the European Union (EU) in the context of the changing world order following the Russian invasion of Ukraine, an event that has reconfigured the dynamics of security and international cooperation. The EU faces the need to become a credible regional power, capable of ensuring its strategic autonomy and fostering a global agenda that refocuses its relations with Latin America. A new agenda of EU global projection, if properly managed, could strengthen its position both internally and externally, providing a solid foundation for its influence in an international system transitioning toward multipolarity. In this regard, the article not only explores the limitations and opportunities of the rules-based international order but also assesses the potential for deeper cooperation with Latin America as a model of global connectivity that could benefit both regions without provoking significant countermeasures from global powers such as the United States or China.

Keywords: European Union; Latin America and the Caribbean; Strategic Autonomy; Global Transition

I. Introducción

Los debates sobre el papel global de la UE han sido a veces acalorados y otras veces soporíferos, y siempre han estado relacionados con la posición que la UE pretendía alcanzar o mantener en Europa y, más ampliamente, en el mundo. La caída de la Unión Soviética marcó el inicio del nuevo orden mundial y de una nueva era histórica en reemplazo de la Guerra Fría, con el liderazgo global de los Estados Unidos; una era cuyo final fue anunciado simbólicamente por un líder europeo. Un año después de la invasión rusa en Ucrania y del inicio de la guerra, el Canciller alemán Olaf Scholz se dirigió al Bundestag y, en línea con los planteos de muchos, declaró el fin de la era de la posguerra fría. La guerra de Ucrania representaba para él un Zeitenwende (traducido convencionalmente del alemán como ‘punto de inflexión histórico’ o ‘cambio de época’), marcando definitivamente un nuevo comienzo en Europa.

El artículo presenta una evaluación teórica de dónde estamos; cómo Europa puede ser “toda y libre” en un orden mundial cambiante. La suposición básica aquí es que necesitamos comprender el complejo problema político, económico y social que ha enfrentado la UE antes de que se pueda hacer cualquier análisis científicamente válido sobre los pasos prácticos necesarios de, por ejemplo, dejar entrar a Ucrania al club. Por un lado, la trampa aquí es que las enormes consecuencias posibles de tal ampliación necesitan una UE mucho más fuerte, tanto internamente como externamente. Por otro lado, la ampliación puede hacer de la UE una potencia regional creíble que es la base de cualquier ambición mundial.

Este último está relacionado con los debates sobre la autonomía estratégica de la UE: una Europa entera y libre – por no hablar de una Europa estable, segura y próspera – es la condición previa del futuro de la Unión Europea, que necesita navegar en un entorno más geopolítico y geoeconómico. Es decir, la UE sería teóricamente más fuerte si todos los países del continente pudieran unirse (incluida Turquía, pero no Rusia), pero para que eso suceda, la Unión Europea necesita ser ya fuerte principalmente internamente, pero también externamente, para hacer frente a las potencias que trabajarán contra la expansión regional —como Rusia— y que tendrán preocupaciones sobre una presencia mundial más robusta de la UE —incluidas China y quizás los EE. UU. (Rada y Varga 2023, 3-23)—.

Nuestro siguiente análisis no pretende revisar explícitamente la política global de la UE. Su objetivo es describir la naturaleza de los cambios en el orden liberal internacional y evaluar el margen existente para unas relaciones más estrechas entre la UE y América Latina. Sabiendo que una asociación mejor y más estrecha con América Latina no es necesariamente un signo incuestionable de presencia global, el ensayo pretende evaluar las relaciones interregionales como modelo o ejemplo de la importancia de la conectividad global. América Latina es un buen ejemplo desde el punto de vista de la UE, ya que el fortalecimiento de las relaciones puede no redundar a largo plazo en interés de Estados Unidos o China, pero sin duda no provocará graves contramedidas por parte de otras potencias mundiales. No pretendemos hacer declaraciones normativas sobre la utilidad del orden liberal internacional; simplemente afirmamos que una UE globalmente más conectada puede asumir también una posición más alta en la política mundial, desde donde esta podrá influir de forma más autónoma y eficaz en la agenda del “nuevo” orden mundial —esperemos que todavía basado en normas—. Un orden mundial que sea más aceptable también para los socios, en este caso América Latina.

II. Un Orden Liberal Internacional en crisis

No es necesario ser un experto en relaciones internacionales para concluir que el número de (aparentemente) nuevos conflictos y guerras abiertos es alarmante. Desde 2022, no sólo ha regresado a Europa un conflicto de alta intensidad, sino que la UE también tiene que afrontar las consecuencias del derretimiento de los conflictos congelados que se consideran gestionables en su vecindario. Los conflictos congelados han sido en gran medida mantenidos “en silencio” por el orden liberal internacional mismo. Por lo tanto, cuando el orden está sacudiendo, los actores regionales localmente valoran el cambio y los costos de oportunidad de ganar, perder o mantener el conflicto. Las consecuencias son duras; muchos conflictos distintos de Ucrania se han convertido en guerra desde principios de 2022: en Nagorno-Karabaj (Gavin 2023), Etiopía (The Economist 2023), Myanmar (Sun 2023), más recientemente, en Gaza (Beals y Salisbury 2023). La UE, y ahora los Estados Unidos, están cada vez menos inclinados estratégicamente a participar. Las consecuencias para la UE han sido graves durante mucho tiempo, y debido a los desafíos visibles que surgen de estas regiones de conflicto, como la migración, también crean serios debates internos[1]. Derramar más dinero en los conflictos definitivamente no conducirá a una solución sostenible.[2]

El “orden liberal internacional”[3] se enfrenta sin duda a serias preguntas sobre su existencia, su lógica básica y su funcionamiento. Rusia y China han estado empujando gradualmente las fronteras del orden liberal internacional en los últimos años, mientras que voces críticas están creciendo en los EE. UU. e incluso en la UE, pero no hay ningún orden alternativo real a la vista. Los países se adhieren al orden ya sea porque es en su interés directo (al menos a corto plazo), o porque no existe el orden alternativo con la que alinearse. Un orden en sí mismo reduce la incertidumbre, impidiendo que el mundo se convierta en la realidad de una anarquía incontrolada. Parafraseando las famosas declaraciones de Winston Churchill hechas en un discurso de 1947 durante un debate en la Cámara de los Comunes del Reino Unido[4], y a sabiendas de que ya que se han probado varios órdenes – desde la expansión imperial, pasando por la anarquía de los estados que maximizan su poder, hasta la estabilidad relativa traída por la bipolaridad en el nivel sistémico –, podemos decir que el “orden liberal internacional” no es perfecto ni una solución en todos los casos, y que de hecho representa la peor lógica de un sistema internacional, excepto las que ya hemos intentado (Pongrácz y Rada 2023, 78-94).

El orden mundial es el marco de equilibrio dentro del cual las motivaciones de la política exterior se coordinan de manera óptima. Si el equilibrio es perturbado – y la agresión rusa ha alterado las percepciones relacionadas con este equilibrio, si no el orden mismo –, los actores individuales toman medidas más allá del espectro de la seguridad y el bienestar para mejorar su posición en el orden mundial. Sin embargo, estos pasos individuales pueden empeorar significativamente las perspectivas percibidas por otros agentes en términos de seguridad y bienestar, desencadenando nuevas reacciones. En la interacción de las reacciones, la lógica del orden mundial no cambia, pero los beneficios percibidos para los agentes individuales, tanto en términos de seguridad como de bienestar, pueden convertirse en negativos.

Las motivaciones de los actores del sistema internacional pueden ser infinitas, pero los análisis, restringidos al espectro realista-liberal y complementados por una metodología constructivista, sugieren que, en última instancia, dos cuestiones serán cruciales al final del día: la seguridad y el bienestar. El bienestar de los ciudadanos de un país —y suponemos, aunque sea demasiado simplista, que este es realmente el objetivo de los líderes, incluso en los países autoritarios, si quieren permanecer en el poder a largo plazo— sólo puede garantizarse cuando existe seguridad. La seguridad, entrelazada con la cuestión de la supervivencia, es una categoría absolutamente realista que, indudablemente, restringe el margen de maniobra. Si no hay seguridad, un Estado es más propenso a tomar decisiones atrapadas en el ámbito realista de la autoayuda y el poder. En presencia de bienestar económico, un Estado puede abordar cuestiones características del “orden liberal internacional”, como la continua expansión y promoción de los derechos humanos inalienables interpretados universalmente.

La legitimidad del orden mundial —que significa que sus actores se adhieren a sus reglas— se deriva del equilibrio del orden, garantizando su seguridad, y de que la creación, el mantenimiento y el desarrollo del bienestar económico sean posibilidades tangibles. Sin embargo, esto es una cuestión de percepción –en este caso entra en juego la lógica metodológica constructivista– porque es cuestión de perspectiva (visión del mundo) (Katzenstein 2022) y depende de la evaluación de los líderes de los Estados. Por ejemplo, desde la perspectiva de Putin, la ampliación de la OTAN es prueba de la expansión imperial de Occidente; en realidad, la OTAN representaba una amenaza principalmente para las ambiciones imperiales de Putin, no para Rusia misma. Numerosos estudios han explorado los factores que conducen a la decisión de Putin (Cancian 2022), pero el punto clave es que desencadenó reacciones inmediatas estadounidenses y europeas, afectando así el orden mundial, y la cadena de acciones casi perturbó el equilibrio cómodo.

En consecuencia, surge la cuestión de la legitimidad del “orden mundial” (Rada 2023, 1-15). Por lo tanto, las medidas tomadas por los Estados Unidos para restablecer el equilibrio del orden mundial, o su falta, tienen consecuencias negativas adicionales. El “orden liberal internacional” fue establecido por los Estados Unidos, y su equilibrio ha sido supervisado por Washington en las últimas décadas. Por lo tanto, cualquier desviación de este patrón original entraña consecuencias negativas —percibidas o reales— desde la perspectiva de los Estados Unidos, que Washington busca remediar inmediatamente. También es evidente que la UE ha sido benefactora del orden liberal internacional liderado por Occidente, por lo que el equilibrio es también en interés de la UE, que está en peligro no sólo por críticos revolucionarios, como China o Rusia, sino también por la (sobre)reacción de los Estados Unidos. Creyendo que el objetivo de la UE[5] es gestionar y mantener el equilibrio, si todos los demás actores principales están cambiando, la UE debería actuar en consecuencia. Por lo tanto, Zeitenwende se refiere a la volatilidad en la que la UE necesita estar más preparada, más independiente, definitivamente más fuerte y más autónoma.

Desde una perspectiva europea, el orden mundial ideal es aquel en el que el espacio de maniobra se amplía, manteniendo una relación especial y una estrecha alianza con los Estados Unidos. La UE aspira a ser una potencia del status quo, mientras que China y Rusia son vistas como potencias revisionistas, y los Estados Unidos son percibidos como impredecibles[6]. Existen herramientas institucionales para ello (OTAN, G7, Transatlantic Partnership Council, etc.). Parafraseando las palabras del primer Secretario General de la OTAN, Lord Ismay, la estrategia que debe seguir la UE es mantener a los estadounidenses cerca, a los rusos abajo y a los chinos lejos[7]. Aunque esto pueda sonar fácil, la apertura económica característica de la UE y el mundo de la interdependencia, que es un principio fundamental, dificultan mantener la credibilidad de la alianza estadounidense cuando no es en el interés de la Unión Europea apoyar incondicionalmente los esfuerzos geopolíticos de los Estados Unidos –aunque parte del objetivo sea mantener un “orden liberal internacional” apropiado.

Otro dilema políticamente (económicamente) desafiante es cuánto tiempo y hasta qué punto la UE puede mantener relaciones estrechas con China si esta actúa como un desafío al orden mundial. También vale la pena señalar, no como dilema sino como realidad, que la UE no puede ignorar a Rusia, ya que tendrá que cooperar con ella después de la guerra por razones tanto de seguridad como económicas. Un escenario importante y no negligible es la posibilidad de que los Estados Unidos, cediendo al creciente sentimiento nacional antiguerra (Chatelain 2023), busquen gradualmente transferir los costos de la guerra ucraniana a los socios europeos, junto con una mayor responsabilidad por el mantenimiento de la seguridad europea. (Sikorski 2023, 66-77). Este escenario podría llegar a ser particularmente realista en un nuevo giro hacia Asia[8], guiado por una lógica realista y no por una ideología liberal.

La UE no se centró más seriamente en el desarrollo de capacidades de defensa independientes en la última década por casualidad, y el Tratado de Lisboa proporcionó una oportunidad institucionalizada para una integración diferenciada (Koller 2012, 35-57). Sin embargo, la existencia del desarrollo y el potencial de la defensa de la UE en el papel por sí solos no representan un auténtico crecimiento de capacidades. Los grupos de combate de la UE tienen casi veinte años, y aunque el primer grupo de combate fue puesto en espera en 2007, ninguno ha sido desplegado desde entonces[9]. La Cooperación Estructurada Permanente (PESCO)[10], establecida legalmente, se inició en 2017 entre los Estados miembros de la UE interesados en ella. A pesar de la aprobación del documento Strategic Compass for Security and Defense (Brújula Estratégica para la Seguridad y la Defensa)[11] y el establecimiento del Fondo Europeo de Paz en 2022, la guerra muestra que la UE difícilmente sería capaz de disuadir a una potencia revisionista sin el apoyo de los Estados Unidos (y de la OTAN)[12]. Además de crear marcos institucionales para las capacidades de defensa, la unidad europea también debe funcionar en la práctica para mejorar la credibilidad, condición necesaria. En cuestiones cruciales para el futuro orden mundial, como la cooperación con Rusia después de la guerra y las relaciones con China, no existe una posición europea unificada, y los Estados miembros más grandes de la UE persiguen intereses de política exterior individuales, socavando la eficacia de la política exterior de la Unión Europea. (Sikorski 2023, 66-77). Alemania ha sido particularmente examinada en este respecto.

Desde la perspectiva de la autonomía estratégica europea, la primera amplia estrategia de seguridad nacional alemana[13] presentada en junio de 2023 puede considerarse un hito, aunque, según los críticos, no por el documento en sí[14]. En el espíritu de la Zeitenwende Scholziana, integra problemas de seguridad específicos de cuestiones teóricas (Marton, Balogh y Rada 2015) con cuestiones de defensa prácticas. El documento refleja el cambio de pensamiento político observado en Europa, señalando la salida de Alemania de su reticencia histórica a articular una visión política de la seguridad europea. En el caso de Alemania, este pensamiento estratégico y el nacimiento de algún tipo de cultura estratégica indican la necesidad de un desarrollo serio y notable, que se complementa con el desarrollo del ejército alemán y el aumento de los gastos de defensa. Una interpretación crucial de la estrategia de seguridad nacional es que Alemania contempla el futuro en el actual “orden liberal internacional” y dentro de los marcos de seguridad institucional proporcionados por la OTAN y la UE. Alemania se ve en estrechas alianzas y asociaciones con los Estados Unidos y contempla una futura cooperación con China. En este escenario, Alemania, como el país más poblado y económicamente más fuerte de Europa, reconoce una clara responsabilidad por el mantenimiento de la paz, la seguridad y la prosperidad en un orden internacional libre pero cada vez más multipolar.

El cambio declarado en el pensamiento estratégico alemán es de suma importancia para toda la UE, y se puede anticipar una modificación de la visión europea tradicional liderada por el tándem franco-alemán. Históricamente, el contenido político de esta visión fue determinado principalmente por los franceses, mientras que su contenido económico fue modelado por los alemanes. El concepto político alemán en evolución prevé una mayor responsabilidad de Berlín para mantener un orden mundial que esté fundamentalmente alineado con la paz, la seguridad, la prosperidad (y la democracia) garantizadas por el marco institucional actual, un orden que se está convirtiendo gradualmente más multilateral, con China desempeñando un papel importante en él. Según la visión estratégica alemana, este enfoque sólo será eficaz cuando la UE pueda unirse, prevenir la migración ilegal, fomentar la unidad económica y reducir los esfuerzos bloqueados por intereses particulares hacia objetivos paneuropeos.[15]

III. Una Europa más fuerte y una asociación global con América Latina

La UE se ha convertido en una entidad económica y política postmoderna que está mal preparada para hacer frente a un mundo lleno de amenazas tradicionales a la seguridad. La expresión simbólica de “gigante económico pero enano político” (Brözel 2014) ha cambiado considerablemente, pero el proyecto económico de la UE diseñado y gestionado bajo el liderazgo alemán de la ortodoxia monetaria, la austeridad fiscal y el libre flujo de comercio e inversión require un orden liberal internacional. Los principios una vez sagrados de la ideología económica liberal han sido cuestionados por la realidad geoeconómica (Matthijs 2023, 168-179). Ursula von der Leyen se refirió a la ambición de cambio ya en su primer discurso en 2019[16], en consecuencia con esta tendencia. Tradicionalmente, la UE no ha sido una potencia política que utilice sus vastas herramientas económicas con fines políticos para establecer activamente el programa del orden mundial. Como consecuencia de la pandemia y sobre la base de la triste experiencia de la insuficiencia de capacidad para hacer frente a ella, la Comisión Europea se dinamizó en la creación de instrumentos de resiliencia macroeconómica a gran escala –por ejemplo, un fondo masivo[17] sin precedentes para la recuperación post Covid– y en la supervisión de la solidaridad europea, al tiempo que se volvía más activa y vocal en la lucha contra la competencia desleal y la presión tanto de los Estados Unidos como de China.

El origen de la UE es un proyecto de paz regional y un proyecto económico regional exitoso. Sin embargo, para mantener los beneficios positivos de estos procesos, la UE ha necesitado poner dinero real detrás de las ambiciones políticas para ser y seguir siendo resiliente y proactiva en un mundo en cambio. La competencia estratégica global y más intensa entre los Estados Unidos y China puede consumir fácilmente la cuota de mercado de la UE en industrias críticas, por ejemplo en la innovación y las tecnologías relacionadas con la fabricación de automóviles, la energía verde, la IA, etc., todas las cuales requieren esos minerales raros que tampoco son abundantes en Europa. En consecuencia, la UE ha comenzado a avanzar hacia un poder regulador central más fuerte dentro del mercado único que sea efectivo fuera de la UE. El Instrumento de Adquisiciones Internacionales[18], el Reglamento de Subvenciones Exteriores[19] y la primera estrategia de seguridad económica independiente[20] ayudan a “armar” la economía y protegen a la UE de cualquier presión externa y de las guerras comerciales. Este proceso también conduce a menos y menos tolerancia dentro del bloque hacia los Estados miembros individuales. Es decir, la lógica de una UE más poderosa, que a su vez sea más estable y segura para los miembros, viene con un precio de menos independencia para los Estados miembros.

La literatura es relativamente unificada en cuanto al hecho de que la agresión rusa ha creado una situación geopolítica para la UE, que no ha sido experimentada desde la Guerra Fría —en cierta medida, desde la Segunda Guerra Mundial (Ash 2023)—. Los esfuerzos de Putin para construir un imperio y el intento de colonizar Ucrania exigen que la UE sea capaz de pensar unida políticamente, al menos en cuestiones estratégicas, debido a la necesidad de un proceso de toma de decisiones más rápido. Sin embargo, según algunos críticos (Sonnicksen 2022, 114-133; McGee 2021; Kudarauskas 2023) esto puede potencialmente conducir a una federalización no deseada. Incluso la autonomía estratégica no garantiza que la UE se mantenga alejada de los conflictos mundiales, aunque la demanda de una mayor seguridad exigiría que se mantuviera neutral. Debido a la interdependencia económica y a la necesidad de elevar, o al menos mantener, el nivel de bienestar, la UE no quedaría alejada, por ejemplo, de un conflicto entre Estados Unidos y China[21]. Después de dos años, las estimaciones sugieren que la guerra en Ucrania ha costado a la UE alrededor de €190.000 millones; las sanciones contra China y sus repercusiones económicas mundiales tendrían consecuencias mucho más graves y costosas. (Sikorski 2023, 66-77).

El retorno de los desafíos revisionistas a Europa hace necesaria la creación de una Europa más fuerte, basada en una relación transatlántica más equilibrada y apoyada en una UE estratégicamente autónoma y capaz. En términos de seguridad, es crucial que la UE desconecte las poco fiables fuentes de energía (y materias primas) rusas, al tiempo que realiza una transición gradual hacia la energía verde con el objetivo último de la neutralidad climática. La UE debe servir como una fuerza política basada en valores compartidos, que proporcione una alternativa eficaz y atractiva al mundo retrospectivo de Putin. Esta alternativa debe estar abierta a socios globales. En otras palabras, la UE se hará más fuerte tras fortalecer sus relaciones con América Latina.

La posible conclusión de la guerra en Ucrania y un visible cambio en la política exterior de EE. UU. bajo una nueva administración de Trump alterarían significativamente el cálculo estratégico de la Unión Europea (Ischinger 2025). Si Estados Unidos reduce su compromiso con la seguridad europea, como Trump ha sugerido anteriormente (O’Brien 2024), la UE se verá obligada a acelerar sus esfuerzos hacia la autonomía estratégica, tanto en el ámbito militar como en el económico (Rada y Gyarmati-Szijj 2024b). Aunque este cambio podría desafiar la alianza transatlántica, también podría conducir al desarrollo de un marco de seguridad y defensa más independiente para la UE, reforzando su posición como actor geopolítico. Sin embargo, sin una visión clara y unificada entre los Estados miembros, dicha autonomía sigue siendo difícil de alcanzar. La guerra en Ucrania ya ha expuesto la dependencia de la UE en garantías de seguridad externas, y un EE. UU. menos comprometido obligaría a una cooperación de defensa europea más profunda, posiblemente a través de mecanismos como la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y el Fondo Europeo de Defensa. La Brújula Estratégica, una iniciativa destinada a mejorar la coordinación en defensa europea, podría cobrar una importancia renovada, pero la cuestión clave sigue siendo si los Estados miembros están dispuestos a aumentar significativamente el gasto en defensa y los esfuerzos de coordinación (Rada y Gyarmati-Szijj 2024a).

Una política exterior liderada por Trump, que históricamente ha criticado a la OTAN y ha exigido a los aliados europeos que contribuyan más a su propia seguridad, podría no solo profundizar las divisiones dentro de la UE, sino también debilitar su postura de defensa colectiva. Los líderes europeos, especialmente en Francia y Alemania, han abogado durante mucho tiempo por una Europa más autosuficiente en cuestiones de seguridad, pero el progreso hacia una política de defensa autónoma ha sido lento. Esto se debe en parte a las debilidades estructurales dentro de las instituciones de la UE, así como a la reticencia de ciertos Estados miembros a ceder soberanía sobre decisiones militares y de política exterior. Sin embargo, incluso Polonia y los Estados bálticos, tradicionalmente alineados con Washington y escépticos sobre la capacidad de la UE para protegerlos frente a una posible agresión rusa, ahora están buscando soluciones a nivel europeo. Si EE. UU. se retira de los asuntos europeos, estos países podrían sentirse vulnerables, lo que aumentaría las tensiones dentro de la UE en cuanto a los compromisos de seguridad y defensa. Esto podría conducir a un enfoque fragmentado, donde algunos Estados busquen acuerdos bilaterales con EE. UU. mientras que otros impulsen una Unión Europea de Defensa más sólida.

Paralelamente, la propia OTAN enfrenta un futuro incierto. Aunque los líderes europeos podrían intentar mantener la alianza intacta, una retirada estadounidense de los asuntos de seguridad europeos debilitaría significativamente sus capacidades de disuasión. La posibilidad de que una administración Trump cuestione o incluso reduzca los compromisos de EE. UU. bajo el Artículo 5 de la OTAN generaría alarma en muchas capitales europeas. Una OTAN debilitada podría envalentonar a Rusia, cuya posible victoria —ya que la paz podría interpretarse como una victoria desde la perspectiva rusa— en Ucrania no solo cambiaría el equilibrio militar en Europa, sino que también enviaría una fuerte señal a otros regímenes autoritarios de que los mecanismos de disuasión de Occidente están fallando. Un escenario de este tipo obligaría a la UE a replantear su postura de seguridad, invirtiendo en capacidades militares conjuntas, intercambio de inteligencia y una fuerza de respuesta rápida más cohesionada. Aquí, lo importante no son los hechos, sino las expectativas sobre y desde las capacidades de la UE.

Al mismo tiempo, el fin de la guerra en Ucrania —ya sea mediante un conflicto congelado, un acuerdo negociado o una victoria impuesta por Rusia— tendría consecuencias geopolíticas a largo plazo para la UE. Si Rusia permanece como la fuerza dominante, probablemente buscará consolidar su influencia en Europa del Este y más allá, desafiando a la UE y socavando la credibilidad de sus garantías de seguridad para los Estados aspirantes a la adhesión, como Ucrania, Moldavia y Georgia. Las implicaciones para la ampliación de la UE serían graves, potencialmente paralizando el proceso de adhesión durante años y reforzando el escepticismo sobre la capacidad de la UE para proyectar estabilidad en su vecindario (Rada y Nyilas 2023).

En este contexto, una UE más estratégicamente autónoma podría encontrar nuevos incentivos para expandir su compromiso económico y diplomático con América Latina. A medida que Washington adopta un enfoque más transaccional en política exterior y se repliega hacia el interior, Bruselas tiene la oportunidad de posicionarse como un socio estable y confiable para las naciones latinoamericanas. El fortalecimiento de las relaciones UE-ALC no solo serviría como un seguro económico frente al creciente proteccionismo estadounidense, sino que también reforzaría el multilateralismo y la gobernanza basada en normas en el comercio y la seguridad globales. Además, con la creciente presencia de China en América Latina, la capacidad de la UE para presentar una asociación alternativa basada en valores compartidos y desarrollo sostenible adquiriría mayor relevancia. A medida que la UE busca reestructurar sus cadenas de suministro y reducir la dependencia de potencias externas, las economías ricas en recursos de América Latina podrían desempeñar un papel crucial en las transiciones verde y digital de Europa. A pesar de este potencial, persisten desafíos estructurales. Sin embargo, el orden global cambiante ofrece nuevos incentivos para superar estos obstáculos. Con EE. UU. posiblemente retirándose de acuerdos multilaterales, los países latinoamericanos también deben buscar socios comerciales alternativos. La UE, a pesar de sus complejidades burocráticas, ofrece un socio estable y predecible que se alinea con los intereses a largo plazo de América Latina en áreas de beneficio mutuo, como el desarrollo sostenible, la transformación digital y la transición energética verde. Una mayor presencia de la UE en América Latina también podría servir como contrapeso a la creciente influencia de China. La UE podría presentarse como una alternativa viable promoviendo un modelo de inversión que priorice la sostenibilidad, la transparencia y el comercio justo. Iniciativas como Global Gateway, la respuesta de la UE a la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China, podrían desempeñar un papel clave en este esfuerzo.

Bruselas tiene una serie de desafíos críticos a nivel global donde América Latina puede jugar un lugar clave como socio interregional. En un contexto de ’interregno’ (Sanahuja 2022) y ‘policrisis’ (Serbin 2024) en el orden internacional, las relaciones birregionales entre la Unión Europea (UE) y América Latina y el Caribe (ALC) se encuentra frente a un contexto cargado de incertidumbre (Van Klaveren 2023). A pesar de una extensa trayectoria de cooperación birregional, los vínculos no han alcanzado el grado de profundidad ni intensidad estratégica que el contexto demanda. Si bien durante la última década la UE ha intentado revitalizar su proyección global con la búsqueda la autonomía estratégica frente a desafíos sistémicos, América Latina –una región que históricamente ha compartido valores y principios clave con Europa, como el multilateralismo y la democracia– no parece haber recibido la atención tanto por las prioridades externas centradas en los frentes oriental y sur, como por las presiones domésticas que afectan el avance en temas claves como la aprobación del tratado entre la UE y Mercosur.

El marco de cooperación entre la UE y ALC se ha visto tensionado por prioridades divergentes. Para América Latina, el desarrollo económico, la promoción de un comercio sin barreras proteccionistas (Ruano 2010, 160) y el avance del acuerdo Mercosur-UE constituyen pilares fundamentales de su interacción con Europa (Malamud 2023). Sin embargo, la materialización de estos objetivos requiere una UE capaz de asumir costos y adaptar sus instrumentos económicos y políticos para avanzar con una agenda de diversificación de socios globales, en un contexto donde la guerra en Ucrania afecta los cálculos estratégicos de Bruselas. Desde esta perspectiva, la noción de autonomía estratégica se presenta como un marco conceptual idóneo para entender y fortalecer la asociación birregional en una era marcada por incertidumbres globales y cambios estructurales. En este sentido, América Latina constituye un socio clave para consolidar esa autonomía.

Para Sanahuja (2023), la importancia de profundizar los vínculos entre la Unión Europea y la región latinoamericana tiene tres razones claves dado el contexto global: primero, estas relaciones permiten ampliar la autonomía estratégica y la resiliencia de ambas regiones, promoviendo asociaciones confiables en un mundo marcado por incertidumbres y rivalidades geopolíticas, con el objetivo de reforzar la gobernanza global; en segundo lugar, la cooperación birregional puede fortalecer la democracia y las sociedades abiertas, abordando las raíces de la desafección ciudadana, como la desigualdad y la falta de progreso, al mismo tiempo que se promueven políticas públicas eficaces y el desarrollo inclusivo; y finalmente, esta asociación debe enfocarse en una “triple transición” —verde, digital y social— que impulse el desarrollo económico y social de forma justa, garantizando que las políticas de cooperación y comercio no solo reduzcan desigualdades preexistentes, sino que prevengan la creación de nuevas brechas derivadas de estos procesos transformadores.

En este sentido, los lazos con América Latina no solo no acarrean tensiones geopolíticas propias de otras regiones (Schenoni y Malamud 2021), sino que de base estos vínculos tienen raíces históricas y comparten visiones comunes tanto en términos de valores democráticos como en el modo de inserción internacional basada en normas y reglas internacionales (Comisión Europea 2023). Además, América Latina tiene el potencial de desempeñar un rol clave en la diversificación de las cadenas de suministro europeas, así como en el fortalecimiento de un sistema de gobernanza multilateral en seria crisis. No obstante, los avances han sido más simbólicos que concretos. Por ejemplo, ambas partes han reactivado el esquema de cooperación UE-CELAC luego de ocho años con la reunión de alto nivel en Bruselas llevada a cabo en 2023, incorporando una agenda verde y digital en la cooperación interregional, aunque sin resultados demasiados tangibles más allá de la firma de Alianza Digital UE-LAC.

En relación a la cooperación económica, uno de los ejes centrales de las relaciones UE-LAC ha sido la promoción del comercio, una herramienta fundamental para la diversificación de mercados para ambas partes. Entre los acuerdos de libre comercio más destacados se encuentra el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación México-UE vigente desde el año 2000 y actualizado en 2020, que abarca áreas como acceso a mercados, sostenibilidad y protección de inversiones. Asimismo, el TLC entre la UE y Chile, vigente desde 2005, fue modernizado recientemente para incorporar nuevas disciplinas, incluyendo aspectos ambientales y digitales. Otro pilar de la relación birregional es el Acuerdo de Asociación entre la UE y Centroamérica, suscrito en 2012, que integra comercio, diálogo político y cooperación en un marco integral, pero cuyo núcleo principal es la reducción de aranceles y el aumento de la eficiencia de los procedimientos aduaneros. A nivel subregional también es clave mencionar el Acuerdo de Asociación con los países de la Comunidad Andina —Colombia, Perú y Ecuador— que permite acceso preferencial a mercados estratégicos desde su implementación gradual entre 2013 y 2017 (European Parliament 2017).

Finalmente, la firma del Acuerdo de Asociación Estratégica Mercosur-UE en 2019 abrió las puertas para avanzar en un acuerdo de libre comercio entre las partes. Dicho acuerdo político se concretó tras años de estancamiento, pero a un lustro de su firma todavía no se han generado las condiciones para avanzar en un compromiso para transformar el acuerdo político en uno comercial, ya sea por falta de voluntad de los países del MERCOSUR, puntualmente el gobierno de Alberto Fernández en Argentina (2019-2023), como también ciertos países europeos que explícitamente lo han rechazado, como el caso de Francia, cuyo Presidente Emmanuel Macron planteó durante una visita a Argentina que su país “no cree en el acuerdo tal como se negoció” (Infobae 2024).

Los avances en la ratificación del acuerdo han enfrentado múltiples obstáculos, especialmente relacionados con nuevas regulaciones ambientales y medidas proteccionistas impulsadas del lado europeo. La presión de grupos agrícolas europeos, temerosos de una competencia desleal, y las críticas hacia las políticas medioambientales de países como Brasil, han ralentizado el progreso. Dicha situación generó una respuesta por parte del presidente brasileño Lula Da Silva, quien criticó las nuevas exigencias ambientales que la Unión Europea ha incluido como un doble estándar, exigiendo sacar dichas regulaciones para seguir las negociaciones[22]. En este sentido, el ambientalismo y el proteccionismo europeo se presentan como una barrera al desarrollo económico y a la integración de los países del Cono Sur en las cadenas de valor globales. Desde la perspectiva de los países del MERCOSUR, una prioridad clave es asegurar que las relaciones comerciales con Europa no sean percibidas como una prolongación de dinámicas desiguales. Esto implica no solo evitar prácticas proteccionistas, sino también fomentar una mayor participación de los países latinoamericanos en cadenas de valor más sofisticadas. El acuerdo UE-Mercosur puede jugar un rol transformador en este sentido, pero requiere un enfoque que combine compromisos mutuos en desarrollo sostenible y acceso justo a los mercados.

Pese a estas tensiones, la necesidad de concretar este acuerdo se ha vuelto más evidente en el actual contexto global. Para Europa, Mercosur ofrece acceso a recursos estratégicos y una oportunidad para contrarrestar la creciente influencia de China a nivel global. Para los países del Mercosur, el acuerdo representa una puerta de entrada a mercados clave, así como un incentivo para modernizar sectores económicos cruciales bajo estándares internacionales. La reciente reactivación de las negociaciones y los compromisos mutuos de avanzar en cuestiones ambientales y de desarrollo sostenible sugieren que aún existe una ventana de oportunidad para consolidar este acuerdo como un pilar de la relación birregional. Sin embargo, como afirma Sanahuja y Rodríguez (2023) todavía hay cuatro «nudos gordianos» por resolver que incluyen las polémicas demandas ambientales, la adaptación del acuerdo a un esquema desarrollo y al retorno de la política industrial, los problemas dentro del MERCOSUR y los condicionantes propios de la UE.

Otro ámbito clave de la cooperación UE-LAC en la última década ha sido la promoción del desarrollo sostenible en clave de las transiciones globales en materia energética, medioambiental y digital. En línea con las prioridades estratégicas de ambas regiones, la transición energética ha emergido como un área de colaboración en crecimiento. América Latina, con sus vastos recursos naturales y su experiencia en energías renovables, se perfila como un socio estratégico para Europa en su ambición de lograr la neutralidad climática hacia 2050. En un esquema de cooperación global en torno al cambio climático y programas de cooperación específicos como EUROCLIMA, surge un marco para la cooperación en áreas como la descarbonización, la protección de la biodiversidad y la adopción de tecnologías limpias. En paralelo, la UE necesita reconocer las crecientes expectativas de América Latina respecto a la cooperación en innovación tecnológica y financiamiento para el desarrollo. En un contexto donde la región enfrenta presiones por diversificar sus economías y reducir su dependencia de industrias extractivas, Europa puede desempeñar un papel clave proporcionando herramientas para la transformación productiva.

La asociación birregional UE-LAC tiene el potencial de convertirse en un modelo de cooperación en un mundo multipolar si se abordan eficazmente las prioridades compartidas. En el contexto de un sistema internacional caracterizado por incertidumbres, ambos bloques tienen la oportunidad de construir una relación que no solo aborde los desafíos inmediatos, sino que también siente las bases para una asociación estratégica realista.

IV. Conclusión

En el marco de un sistema internacional en transición, la Unión Europea enfrenta la necesidad de redefinir su papel global, asegurando su autonomía estratégica y fortaleciendo su capacidad para responder a desafíos complejos. Este contexto subraya la importancia de consolidar alianzas estratégicas con regiones que comparten valores fundamentales y ofrecen oportunidades complementarias, como América Latina. La región ocupa un lugar periférico en el marco de una lectura estricta sobre autonomía estratégica europea, pero una interpretación más amplia coloca a América Latina como un espacio de interdependencia y cooperación en base a las oportunidades que traen las ‘otras’ transiciones (energética, digital y medioambiental) (Verdes-Montenegro 2022, 216-217).

Las relaciones UE-AL en la última década han evidenciado un progreso significativo en este segundo tipo de agenda, pero también han puesto de manifiesto tensiones y desafíos persistentes. Por un lado, la cooperación birregional ha sido reforzada por iniciativas como la reactivación de la Cumbre UE-CELAC y los esfuerzos para avanzar en acuerdos comerciales como el UE-Mercosur. Por otro lado, cuestiones como el proteccionismo europeo, las preocupaciones medioambientales y la creciente competencia geopolítica de actores como China han dificultado la materialización plena de estos esfuerzos.

La noción de autonomía estratégica proporciona un marco útil para comprender y potenciar esta relación birregional. En un escenario global cada vez más incierto, América Latina ofrece a la UE una oportunidad única para diversificar sus alianzas económicas, consolidar su liderazgo normativo y proyectar una política exterior más coherente y efectiva. Para América Latina, la asociación con Europa representa un camino hacia el desarrollo sostenible, la reducción de desigualdades y una mayor inserción en cadenas de valor globales.

El fin de la guerra en Ucrania y la posible desvinculación de EE. UU. de los asuntos de seguridad europeos crean un momento decisivo para la Unión Europea. Si Bruselas logra gestionar con éxito esta transición, podría emerger como un actor global más autónomo e influyente. Sin embargo, lograr la autonomía estratégica requiere superar importantes obstáculos internos y externos. La UE debe reconciliar los intereses de sus Estados miembros, invertir en capacidades de defensa y consolidar alianzas más allá de la asociación transatlántica. América Latina representa una oportunidad única para que la UE diversifique sus relaciones internacionales, fomente un crecimiento económico sostenible y refuerce su papel como defensora del multilateralismo. Aunque persisten desafíos históricos, el panorama global en transformación proporciona un nuevo impulso para una cooperación más profunda. Al abordar las barreras comerciales, mejorar el compromiso diplomático y posicionarse como una alternativa creíble a otras potencias globales, la UE puede construir una asociación más sólida y resiliente con América Latina, beneficiando a ambas regiones en un mundo cada vez más multipolar.

El fortalecimiento de este vínculo requiere una visión pragmática y de largo plazo. Es crucial avanzar en la ratificación e implementación de acuerdos comerciales inclusivos, promover la transferencia tecnológica y fomentar iniciativas conjuntas en áreas como la transición energética y la acción climática. Asimismo, será necesario superar las barreras proteccionistas y alinear las prioridades birregionales con los valores compartidos que han definido históricamente esta relación. Dicho esto, la consolidación de una asociación estratégica entre la UE y América Latina no solo beneficiará a ambas regiones, sino que también contribuirá a construir un orden internacional más equilibrado, basado en la cooperación, el multilateralismo y el respeto por las normas compartidas y la gobernanza global.

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* Vicerrector de Asuntos Internacionales de la Universidad Metropolitana de Budapest.

** Estudiante de doctorado en la Escuela Doctoral de Ciencias Militares, Universidad Ludovika de Servicio Público. Financiada por el EKOP-24-3-85 University Research Scholarship Program del Ministerio de Cultura e Innovación, a través del Fondo Nacional para la Investigación, el Desarrollo y la Innovación.

*** Profesor Pro-Titular del Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica Argentina. Miembro de la Junta Directiva del think tank regional Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES).

[1] La posición de la dirección de la UE es gestionar las consecuencias a través, por ejemplo, del sistema de cuotas, mientras que algunos de los Estados miembros – incluida Hungría – insisten en gestionar los problemas más allá de las fronteras de la Unión Europea.

[2] Veamos el modelo del cubo de Rubik de construcción de estado, por ejemplo, en Pongrácz y Rada (2023) y Rada (2009; 2011).

[3] El orden mundial es intangible, y imposible de percibir empíricamente, por lo que toda afirmación sobre él es intuición abstracta. Los conceptos preexistentes forman un orden lógico basado en las reglas de la gravedad, lo que significa que la interpretación del sistema por los poderes principales se vuelve dominante. A través de la credibilidad de esta interpretación dominante, otros actores atraídos hacia el núcleo del sistema fortalecen el orden adoptando comportamientos en línea con la interpretación predominante. La consecuencia de la naturaleza trascendente del orden mundial es que los actores pueden sentir una necesidad mayor o menor de pertenecer al orden, independientemente de su conocimiento experiencial. En las teorías liberales, esto se manifiesta como enfatizando valores en las relaciones internacionales y explicando la cooperación internacional. Este ensayo no tiene la intención de elaborar una definición precisa, ni dar una síntesis del debate teórico sobre la expresión. Para ver más sobre el LWO leer Rada (2023).

[4] Citas famosas, tomadas del discurso: “Muchas formas de gobierno han sido probadas, y serán probadas en este mundo de pecado y miseria. Nadie pretende que la democracia sea perfecta o totalmente sabia. De hecho, se ha dicho que la democracia es la peor forma de gobierno excepto para todas aquellas otras formas que se han probado de vez en cuando...” Ver Parliament Bill, 11 de noviembre de 1947, disponible en https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1947/nov/11/parliament-bill#column_207

[5] No queremos sumergirnos aquí en debates sobre los mecanismos de adopción de decisiones de la UE, ni siquiera tocar la cuestión del interés unificado.

[6] En algunas opiniones, los Estados Unidos son ellos mismos una potencia revisionista. Ver Menon (2022).

[7] Ver “Líderes de la OTAN” en el sitio de la OTAN: https://www.nato.int/cps/en/natohq/declassified_137930.htm. Esto también se indicó en el análisis ECFR publicado en el verano de 2023 (Puglierin y Zerka 2023).

[8] El “pivote hacia Asia” de la era Obama-Clinton ya consideraba a China como un competidor, pero de acuerdo con las creencias neoliberales, el objetivo era que el crecimiento económico de China llevase a cabo la democratización (Blackwill 2023).

[9] Para más información véase “EU Rapid Deployment Capacity”, European Union External Action. 13 de febrero de 2023, disponible en: https://www.eeas.europa.eu/eeas/eu-rapid-deployment-capacity-0_en

[10] Véase Permanent Structured Cooperation (PESCO), disponible en: https://www.pesco.europa.eu/about/

[11] Véase “A Strategic Compass for Security and Defence”, European Union External Action, disponible en: https://www.eeas.europa.eu/eeas/strategic-compass-security-and-defence-1_en

[12] De hecho, en algunos aspectos, la presencia de los EE. UU. no fue suficiente para disuadir a Putin.

[13] Ver la Estrategia Nacional Alemana. “In einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen”, disponible en: https://www.nationalesicherheitsstrategie.de/Sicherheitsstrategie-DE.pdf

[14] Ver, por ejemplo, Atlantic Council Experts (2023).

[15] Ver la estrategia de seguridad “Integrierte Sicherheit für Deutschland”, en: https://www.nationalesicherheitsstrategie.de/

[16] Su comisión sería una comisión geopolítica. Para más información, véase “Speech by President-elect von der Leyen in the European Parliament Plenary on the occasion of the presentation of her College of Commissioners and their programme”, European Commission, 27 de noviembre de 2019, disponible en: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_19_6408

[19] Ver European Commission, “Foreign Subsidies Regulation”, disponible en: https://competition-policy.ec.europa.eu/foreign-subsidies-regulation_en

[21] Contrariamente a lo que dijo Macron en una entrevista después de la cumbre de Beijing. Ver: Anderlini y Caulcutt (2023).

[22] Lula afirmó que “no lo pongan porque estamos preservando más de lo que ustedes ya preservaron en cualquier otro momento de la historia” apuntando sobre la responsabilidad europea por su aporte histórico a las emisiones de gases de efecto invernadero (Página/12 2024).